Gesetzentwurf der Abgeordneten Dr. Marco Buschmann, Stephan Thomae, Grigorios Aggelidis, Renata Alt, Christine Aschenberg-Dugnus, Nicole Bauer, Jens Beeck, Dr. Jens Brandenburg (Rhein-Neckar), Mario Brandenburg (Südpfalz), Sandra Bubendorfer-Licht, Britta Katharina Dassler, Dr. Marcus Faber, Daniel Föst, Otto Fricke, Peter Heidt, Katrin Helling-Plahr, Markus Herbrand, Torsten Herbst, Katja Hessel, Dr. Gero Clemens Hocker, Manuel Höferlin, Dr. Christoph Hoffmann, Ulla Ihnen, Olaf in der Beek, Dr. Christian Jung, Karsten Klein, Pascal Kober, Carina Konrad, Konstantin Kuhle, Michael Georg Link, Till Mansmann, Alexander Müller, Frank Müller-Rosentritt, Dr. Martin Neumann, Dr. h. c. Thomas Sattelberger, Frank Schäffler, Dr. Wieland Schinnenburg, Matthias Seestern- Pauly, Frank Sitta, Judith Skudelny, Dr. Hermann Otto Solms, Bettina Stark- Watzinger, Dr. Marie-Agnes Strack-Zimmermann, Benjamin Strasser, Katja Suding, Linda Teuteberg, Manfred Todtenhausen, Gerald Ullrich, Sandra Weeser, Nicole Westig, Katharina Willkomm und der Fraktion der FDPDeutscher Bundestag Drucksache 19/27182
19. Wahlperiode 02.03.2021
Gesetzentwurf
der Abgeordneten Dr. Marco Buschmann, Stephan Thomae, Grigorios Aggelidis,
Renata Alt, Christine Aschenberg-Dugnus, Nicole Bauer, Jens Beeck, Dr. Jens
Brandenburg (Rhein-Neckar), Mario Brandenburg (Südpfalz), Sandra
Bubendorfer-Licht, Britta Katharina Dassler, Dr. Marcus Faber, Daniel Föst, Otto
Fricke, Peter Heidt, Katrin Helling-Plahr, Markus Herbrand, Torsten Herbst, Katja
Hessel, Dr. Gero Clemens Hocker, Manuel Höferlin, Dr. Christoph Hoffmann, Ulla
Ihnen, Olaf in der Beek, Dr. Christian Jung, Karsten Klein, Pascal Kober, Carina
Konrad, Konstantin Kuhle, Michael Georg Link, Till Mansmann, Alexander
Müller, Frank Müller-Rosentritt, Dr. Martin Neumann, Dr. h. c. Thomas
Sattelberger, Frank Schäffler, Dr. Wieland Schinnenburg, Matthias Seestern-
Pauly, Frank Sitta, Judith Skudelny, Dr. Hermann Otto Solms, Bettina Stark-
Watzinger, Dr. Marie-Agnes Strack-Zimmermann, Benjamin Strasser, Katja
Suding, Linda Teuteberg, Manfred Todtenhausen, Gerald Ullrich, Sandra
Weeser, Nicole Westig, Katharina Willkomm und der Fraktion der FDP
Entwurf eines Gesetzes zur Stärkung der Kontrolle der Exekutive
durch das Parlament
(Exekutivkontrollgesetz – ExekutivkontrollG)
A. Problem
Die Aufsichtsfunktion des Parlaments über die Regierung ist Kernbestandteil des
demokratischen Prinzips. Nur wenn sichergestellt ist, dass die Regierung im Einklang
mit der Mehrheit des gewählten Parlaments arbeitet und die Rechte der
Minderheit achtet, kann die Regierung für sich in Anspruch nehmen, legitimiert
zu agieren. Diese Aufsichtsfunktion kann das Parlament in zwei wesentlichen Bereichen
aktuell nur unzureichend ausüben: Zum einen im Rahmen internationaler
Entscheidungsprozesse, bei denen die Bundesrepublik Deutschland durch die
Bundesregierung vertreten wird. Zum anderen bei der Erarbeitung infektionsschutzrechtlicher
Beschlussvorlagen der Bund-Länder-Koordination zur Bekämpfung
der Corona-Pandemie.
Aufsicht kann nur dann stattfinden, wenn das Parlament über das Handeln der
Regierung informiert ist. Das Parlament und seine Fraktionen müssen sich dafür
einen eigenen und abgewogenen Standpunkt zu den Sachverhalten erarbeiten können,
auf die sich die Arbeit der Regierung bezieht. Nur dann kann das Parlament
eigene und angemessene Maßstäbe entwickeln, an denen es die Arbeit der Regierung
misst.
Drucksache 19/27182 – 2 – Deutscher Bundestag – 19. Wahlperiode
Internationale Entscheidungsvorgänge werden aktuell vom Bundestag im Wesentlichen
nur nachvollzogen. Die Regierung muss das Parlament deshalb zukünftig
aktiv und frühzeitig über die Lage innerhalb der europäischen und internationalen
Gremien aufklären und dem Parlament auf diese Weise auch die Möglichkeit
einräumen, die Verhandlungslinie Deutschlands mitzuprägen. Die Bundesregierung
muss ihre Positionen erklären und zur Diskussion stellen, sie darf den
Bundestag nicht vor vollendete Tatsachen stellen. Sonst droht im Rahmen der Internationalisierung
der Politik eine Umgehung der Aufsichtsfunktion des Parlaments.
Bei der Bekämpfung der Corona-Pandemie werden momentan wesentliche
Grundrechtseinschränkungen über Verordnungsermächtigungen vorgenommen.
Die Rolle der Parlamente ist bei dieser Form des Exekutivföderalismus ebenfalls
erheblich verringert. Die Bundesregierung hat es bislang nicht für notwendig erachtet,
das Parlament im Vorfeld der Bund-Länder-Koordination einzubinden.
Eine öffentliche Diskussion wie in einem Gesetzgebungsverfahren, in dem alle
Positionen zu Wort kommen und Bedenken und Verbesserungsvorschläge vorgebracht
werden können, findet nicht statt. Doch angesichts der tiefgreifenden
Grundrechtseingriffe darf das Parlament als einzig unmittelbar demokratisch legitimiertes
Organ nicht bloßer Zuschauer sein. Der Deutsche Bundestag, der als
Gesetzgeber auch die Möglichkeit hätte, das Bundesrecht zu ändern und selbst
hierdurch die Maßnahmen der Pandemiebekämpfung zu vereinheitlichen, sollte
frühzeitig durch ein Zustimmungserfordernis zu bundeseinheitlichen infektionsschutzrechtlichen
Maßnahmen eingebunden werden. Um auch im Nachgang der
Bund-Länder-Koordination die Aufsichtsfunktion des Parlaments sicherstellen zu
können, sollte die Bundesregierung zudem transparent abbilden, wie sie auf die
Beschlüsse der Bund-Länder-Koordination Einfluss genommen hat.
B. Lösung
Künftig soll vor und nach internationalen Spitzentreffen wie dem Europäischen
Rat und den Gipfeln von UN oder G20 eine Vorbereitungsdebatte und – auf Verlangen
eines Viertels der Mitglieder des Bundestages – auch eine Nachbereitungsdebatte
im Bundestag stattfinden. Der Bundeskanzler oder die Bundeskanzlerin
soll verpflichtet werden, vor jedem dieser Treffen im Deutschen Bundestag eine
Regierungserklärung über Lage, Themen und Ziele der Bundesregierung bei diesen
Treffen abzugeben. An diese Erklärung soll sich eine ausreichend lange Debatte
anschließen, um allen Fraktionen eine angemesse Gelegenheit zu geben, ihre
Haltung und ihre Verbesserungsvorschläge anzubringen. Nach diesen Treffen sollen
Fraktionen und auf Verlangen von 25 Prozent der Mitglieder des Deutschen
Bundestages das Recht haben, eine Debatte mit dem Bundeskanzler oder der Bundeskanzlerin
dazu zu führen, inwieweit sich die Ergebnisse eines Gipfels mit den
Erläuterungen aus der Vorbereitungsdebatte in Einklang bringen lassen (Nachbereitungsdebatte).
Darüber hinaus wird die Bundesregierung verpflichtet, eine Zustimmung des
Deutschen Bundestages einzuholen, wenn sie es beabsichtigt, im Rahmen der
Bund-Länder-Koordination bundeseinheitliche infektionsschutzrechtliche Maßnahmen
in epidemischen Lagen von nationaler Tragweite herbeizuführen. Ist dies
nicht möglich, muss sie die Zustimmung nachträglich einholen. Ferner macht sie
transparent, wie sie die Entscheidungsfindung der Länder beeinflusst, u. a. in dem
sie offenlegt, mit welchen Vorschlägen sie in die Bund-Länder-Koordination hineingeht
bzw. hineingegangen ist und wie sich dies im Ergebnis widerspiegelt.
Deutscher Bundestag – 19. Wahlperiode – 3 – Drucksache 19/27182
C. Alternativen
Keine.
D. Haushaltsausgaben ohne Erfüllungsaufwand
Keine.
E. Erfüllungsaufwand
E.1 Erfüllungsaufwand für Bürgerinnen und Bürger
Keiner.
E.2 Erfüllungsaufwand für die Wirtschaft
Keiner.
E.3 Erfüllungsaufwand der Verwaltung
Keine.
F. Weitere Kosten
Keine.
Deutscher Bundestag – 19. Wahlperiode – 5 – Drucksache 19/27182
Entwurf eines Gesetzes zur Stärkung der Kontrolle der Exekutive
durch das Parlament
(Exekutivkontrollgesetz – ExekutivkontrollG)
Vom …
Der Bundestag hat das folgende Gesetz beschlossen:
Artikel 1
Gesetz über die Zusammenarbeit von Bundesregierung und Deutschem Bundestag
im Rahmen der internationalen Beziehungen
§ 1
Vorbereitungsdebatte
Vor Treffen der Gruppe der 7, der Gruppe der 20, Gipfeln der Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten
des Nordatlantikvertrags und der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa sowie der Sitzungen
der Generalversammlung der Vereinten Nationen auf Ebene der Staats- und Regierungschefs hält der
Bundeskanzler oder die Bundeskanzlerin eine Regierungserklärung über die die Themen und Ziele des Treffens
(Vorbereitungsdebatte). An die Vorbereitungsdebatte schließt sich eine Aussprache von mindestens 120 Minuten
an. Soweit die Bundeskanzlerin oder der Bundeskanzler an den Treffen nicht selbst teilnimmt, kann er sich von
dem zuständigen Bundesminister vertreten lassen.
§ 2
Nachbereitungsdebatte
Auf Verlangen eines Viertels der Mitglieder des Bundestages erfolgt unverzüglich nach Treffen der Gruppe
der 7, der Gruppe der 20, Gipfeln der Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten des Nordatlantikvertrags
und der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa sowie der Sitzungen der Generalversammlung
der Vereinten Nationen auf Ebene der Staats- und Regierungschefs eine Regierungserklärung der Bundeskanzlerin
oder des Bundeskanzlers über deren Ergebnisse. § 1 Satz 2 und 3 gilt entsprechend.
Drucksache 19/27182 – 6 – Deutscher Bundestag – 19. Wahlperiode
Artikel 2
Änderung des Gesetzes über die Zusammenarbeit von Bundesregierung und
Deutschem Bundestag in Angelegenheiten der Europäischen Union
Nach § 3 des Gesetzes über die Zusammenarbeit von Bundesregierung und Deutschem Bundestag in Angelegenheiten
der Europäischen Union vom 4. Juli 2013 (BGBl. I S. 2170) wird folgender § 3a eingefügt:
„§ 3a
Vor- und Nachbereitungsdebatte
(1) Vor Sitzungen des Europäischen Rates hält der Bundeskanzler oder die Bundeskanzlerin eine Regierungserklärung
über die Lage der Europäischen Union sowie die Themen und Ziele des Europäischen Rates (Vorbereitungsdebatte).
An die Vorbereitungsdebatte schließt sich eine Aussprache von mindestens 120 Minuten an.
(2) Auf Verlangen eines Viertels der Mitglieder des Bundestages erfolgt unverzüglich nach der Sitzung des
Europäischen Rates eine Regierungserklärung der Bundeskanzlerin oder des Bundeskanzlers über deren Ergebnisse.
Absatz 1 Satz 2 gilt entsprechend.“
Artikel 3
Änderung des Infektionsschutzgesetzes
Dem § 5 Absatz 1 des Infektionsschutzgesetzes vom 20. Juli 2000 (BGBl. I S. 1045), das zuletzt durch Artikel
4a des Gesetzes vom 21. Dezember 2020 (BGBl. I S. 3136) geändert worden ist, werden die folgenden Sätze
angefügt:
„Beabsichtigt die Bundesregierung bundesweit einheitliche infektionsschutzrechtliche Maßnahmen der Länder
im Rahmen der Bund-Länder-Koordination herbeizuführen, ist sie verpflichtet, die Zustimmung des Deutschen
Bundestages zuvor einzuholen. Kann eine Zustimmung wegen Gefahr im Verzug nicht erlangt werden, ist unverzüglich
die nachträgliche Genehmigung durch den Deutschen Bundestag einzuholen. Die Bundesregierung unterrichtet
den Bundestag über ihre Verhandlungsposition, wie sie das Ergebnis der Bund-Länder-Koordination beeinflusst
hat und wie sich dies im Ergebnis widerspiegelt.“
Artikel 4
Inkrafttreten
Dieses Gesetz tritt am Tag nach der Verkündung in Kraft.
Berlin, den 2. März 2021
Christian Lindner und Fraktion
Deutscher Bundestag – 19. Wahlperiode – 7 – Drucksache 19/27182
Begründung
A. Allgemeiner Teil
I. Zielsetzung und Notwendigkeit der Regelungen
Deutschland ist im Zuge der Europäischen Integration und der Globalisierung in eine Vielzahl europäischer und
internationaler Entscheidungsprozesse eingebunden. Die Entscheidungsgegenstände haben größte Bedeutung:
Wie sich die Bundesrepublik Deutschland beispielsweise als größter Mitgliedstaat in Brüssel zur Reform des
Asylrechts oder der Regulierung großer IT-Konzerne positioniert, prägt entscheidend unsere Zukunft.
Im Rahmen übernationaler Entscheidungsprozesse wird die Bundesrepublik Deutschland durch die Bundesregierung
vertreten. Hieraus folgt eine besondere Herausforderung für die Kontrollfunktion des Parlaments: Für einen
vitalen Parlamentarismus ist zunehmend erforderlich, dass die Regierung das Parlament aktiv und frühzeitig über
die Lage innerhalb der europäischen und internationalen Gremien aufklärt und dem Parlament auf diese Weise
auch die Möglichkeit einräumt, die Verhandlungslinie Deutschlands mitzuprägen. Die Bundesregierung muss die
Positionen, welche sie vertritt, erklären und zur Diskussion stellen, sie darf den Bundestag nicht vor vollendete
Tatsachen stellen. Sonst droht im Rahmen der Internationalisierung der Politik eine Umgehung der Aufsichtsfunktion
des Parlaments. Nur durch eine stärkere Befassung des Deutschen Bundestages mit internationalen Entscheidungsprozessen
kann er eigene und angemessene Maßstäbe entwickeln, an denen er die Arbeit der Regierung
misst.
Auch die Koordination und Festlegung der Maßnahmen zur Bekämpfung des Coronavirus SARS-CoV-2 erfolgen
durch die Exekutive, namentlich die Regierungsspitzen des Bundes und der Länder. Die Bundesregierung und
vor allem das Bundeskanzleramt üben hierbei einen großen Einfluss aus. Die Ergebnisse dieser Bund-Länder-
Koordination werden von den Parlamenten weitgehend nur nachvollzogen (vgl. Stellungnahme Prof. Dr. Christoph
Möllers zum 3. Bevölkerungsschutzgesetz, A-Drs. 19(14)246(15), S. 10). Der Deutsche Bundestag, der als
Gesetzgeber auch die Möglichkeit hätte, das Bundesrecht zu ändern und selbst hierdurch die Maßnahmen der
Pandemiebekämpfung zu vereinheitlichen, sollte daher frühzeitig eingebunden werden, wenn bundeseinheitliche
Maßnahmen herbeigeführt werden sollen. § 5 Absatz 1 Satz 6 und Satz 7 IfSG verpflichten die Bundesregierung
deshalb, zuvor die Zustimmung des Deutschen Bundestages einzuholen oder – wenn dies aufgrund von Gefahr
im Verzug nicht möglich ist – dies nachzuholen.
§ 5 Absatz 1 Satz 8 IfSG verpflichtet die Bundesregierung zu größerer Transparenz im Rahmen der Entscheidungsfindung
der informellen Bund-Länder-Koordination. Sie muss danach den Bundestag unterrichten, welche
Verhandlungsposition sie eingenommen hat, wie sie das Ergebnis der Bund-Länder-Koordination beeinflusst hat
und wie sich dies im Ergebnis widerspiegelt. Damit kann der Bundestag auch den faktischen Einfluss der Bundesregierung
auf den Vollzug des IfSG durch die Länder beurteilen. § 5 Absatz 1 Satz 6 bis 8 IfSG sorgen dabei
nicht nur in der aktuellen Corona-Pandemie, sondern auch bei zukünftigen epidemischen Lagen von nationaler
Tragweite im Rahmen der Bund-Länder-Koordination für mehr demokratische Legitimation und Transparenz
gegenüber dem Bundestag und den Bürgerinnen und Bürgern.
II. Alternativen
Keine.
III. Gesetzesfolgen
1. Haushaltsausgaben ohne Erfüllungsaufwand
Keine.
Drucksache 19/27182 – 8 – Deutscher Bundestag – 19. Wahlperiode
2. Erfüllungsaufwand
Keiner.
3. Weitere Kosten
Keine.
4. Weitere Gesetzesfolgen
Der Gesetzentwurf hat keine verbraucher- oder gleichstellungspolitischen Auswirkungen.
B. Besonderer Teil
Zu Artikel 1
Artikel 1 schafft das Gesetz über die Zusammenarbeit von Bundesregierung und Deutschem Bundestag in den
internationalen Beziehungen (IntZBBG) und führt eine verpflichtende Vorbereitungsdebatte vor wichtigen internationalen
Ereignissen ein sowie – auf Antrag eines Viertels der Mitglieder des Bundestages – eine Nachbereitungsdebatte.
Zu diesen wichtigen internationalen Ereignissen gehören Treffen der G7- und G-20-Staaten, der
Mitgliedstaaten des Nordatlantikvertrags und der OSZE sowie der Sitzungen der Generalversammlung der Vereinten
Nationen auf Ebene der Staats- und Regierungschefs. Die Bundeskanzlerin oder der Bundeskanzler soll
verpflichtet werden, vor jedem dieser Treffen im Deutschen Bundestag eine Regierungserklärung über Lage, Themen
und Ziele der Bundesregierung bei diesen Treffen abzugeben. An diese Erklärung soll sich eine ausreichend
lange Debatte anschließen, um allen Fraktionen angemessene Gelegenheit zu geben, ihre Haltung und ihre Verbesserungsvorschläge
anzubringen. Nach diesen Treffen sollen Fraktionen und auf Verlangen von 25 Prozent der
Mitglieder des Deutschen Bundestages das Recht haben, eine Debatte mit dem Bundeskanzler dazu zu führen,
inwieweit sich die Ergebnisse eines Gipfels mit den Erläuterungen aus der Vorbereitungsdebatte in Einklang bringen
lassen (Nachbereitungsdebatte). Dies dient der Wahrung der Aufsichtsfunktion und verhindert eine Aushebelung
der Gewaltenteilung durch die Internationalisierung.
Zu Artikel 2
Artikel 2 führt in das EUZBBG eine verpflichtende Vorbereitungsdebatte vor Sitzungen des Europäischen Rates
ein sowie – auch hier auf Antrag eines Viertels der Mitglieder des Bundestages – eine Nachbereitungsdebatte.
Zu Artikel 3
§ 5 Absatz 1 Satz 6 und 7 IfSG berücksichtigen, dass der Deutsche Bundestag als Bundesgesetzgeber die Möglichkeit
hätte, das Bundesrecht zu ändern und selbst hierdurch die Maßnahmen der Pandemiebekämpfung zu vereinheitlichen.
Daher sollte er frühzeitig eingebunden werden, wenn bundeseinheitliche Maßnahmen im Rahmen
der Bund-Länder-Koordination herbeigeführt werden sollen. § 5 Satz 8 IfSG verpflichtet die Bundesregierung zu
mehr Transparenz in diesem Bereich informellen Regierungshandelns. Diese Unterrichtung ist erforderlich, damit
der Bundestag die Rolle der Bundesregierung im Rahmen der Bund-Länder-Koordination und den Einfluss beurteilen
kann, den die Bundesregierung hierdurch auf die Verwaltung der Länder abseits der Instrumente der
Art. 83 ff. GG ausübt. Auch für die Bürgerinnen und Bürger wird mehr Transparenz hinsichtlich der Entscheidungsgrundlagen
hergestellt. Damit kann nicht nur die demokratische Rückkopplung, sondern auch die Akzeptanz
der Regelungen gestärkt werden.
Zu Artikel 4
Artikel 4 regelt das Inkrafttreten abweichend von Artikel 82 Absatz 2 Satz 2 des Grundgesetzes.
Gesamtherstellung: H. Heenemann GmbH & Co. KG, Buch- und Offsetdruckerei, Bessemerstraße 83–91, 12103 Berlin, www.heenemann-druck.de
Vertrieb: Bundesanzeiger Verlag GmbH, Postfach 10 05 34, 50445 Köln, Telefon (02 21) 97 66 83 40, Fax (02 21) 97 66 83 44, www.betrifft-gesetze.de
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