Bundesrat Drucksache 25/21 (Beschluss)
Stellungnahme
des Bundesrates
12.02.21
Entwurf eines Gesetzes zur Umsetzung von Vorgaben der
Richtlinie (EU) 2018/2001 des Europäischen Parlaments und des
Rates vom 11. Dezember 2018 zur Förderung der Nutzung von
Energie aus erneuerbaren Quellen (Neufassung) für Zulassungsverfahren
nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz, dem
Wasserhaushaltsgesetz und dem Bundeswasserstraßengesetz
Der Bundesrat hat in seiner 1000. Sitzung am 12. Februar 2021 beschlossen, zu dem
Gesetzentwurf gemäß Artikel 76 Absatz 2 des Grundgesetzes wie folgt Stellung zu
nehmen:
1. Zum Gesetzentwurf allgemein
Mit der Richtlinie (EU) 2018/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates
vom 11. Dezember 2018 zur Förderung der Nutzung von Energie aus erneuerbaren
Quellen wird ein gemeinsamer Rahmen für die Förderung von Energie
aus erneuerbaren Quellen vorgeschrieben. Erfasst ist die Nutzung von Wind,
Sonne (Solarthermie und Photovoltaik), Biomasse, Wasserkraft etc. (Artikel 2
Nummer 1). Artikel 16 fordert die Errichtung von Anlaufstellen, die auf Ersuchen
des Antragstellers während des gesamten Verfahrens im Hinblick auf die
Beantragung und die Erteilung der Genehmigung für das Vorhaben Beratung
und Unterstützung leisten, beispielsweise die Weiterleitung von Anträgen an die
zuständigen Behörden.
Der Bundesrat weist darauf hin, dass die Einführung der einheitlichen Stellen
im Bundes-Immissionsschutzgesetz und im Wasserhaushaltsgesetz aufgrund der
Richtlinie (EU) 2018/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom
11. Dezember 2018 zur Förderung der Nutzung von Energie aus erneuerbaren
Quellen nicht abschließend ist und daneben auch eine landesrechtliche Umset-
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zung (beispielsweise für baugenehmigungsbedürftige Vorhaben) erforderlich
ist.
Der Bundesrat stellt fest, dass je nach Aufbau und Organisation der Landesverwaltungen
der Personal- und Sachaufwand bei den Ländern für den Vollzug der
Richtlinie erheblich von der Einschätzung des Bundes abweicht.
2. Zu Artikel 1 Nummer 2 (§ 10 Absatz 5 Satz 3 – neu – BImSchG)
Artikel 1 Nummer 2 ist wie folgt zu fassen:
‚2. § 10 wird wie folgt geändert:
a) Dem Absatz 5 wird folgender Satz angefügt:
„Die Genehmigungsbehörde nimmt ferner die Aufgaben der einheitlichen
Stelle wahr.“
b) Nach Absatz 5 wird folgender Absatz 5a eingefügt:
„(5a) … <weiter wie Vorlage>“ ‘
Begründung:
Die immissionsschutzrechtliche Genehmigungsbehörde ist bereits nach § 10
Absatz 5 Satz 2 und § 23b Absatz 3 BImSchG verpflichtet, eine vollständige
Koordinierung der Zulassungsverfahren sowie der Inhalts- und Nebenbestimmungen
sicherzustellen. Es drängt sich daher auf, ihr auch die Aufgaben der
einheitlichen Stelle im Sinne des neuen § 10 Absatz 5a und des neuen § 23b
Absatz 3a zu übertragen. Landesrechtliche Zuständigkeitsvorschriften werden
damit entbehrlich.
3. Zu Artikel 1 Nummer 2 (§ 10 Absatz 5a BImSchG)
Der Bundesrat begrüßt die Umsetzung der Richtlinie zur Förderung der Nutzung
von Energie aus erneuerbaren Quellen (Richtlinie (EU) 2018/2001,
RED II) im Bundes-Immissionsschutzgesetz (BImSchG). Die Anwendung der
ins BImSchG überführten Vorgaben der RED II bedarf aber einer vollzugstauglicheren
Ausgestaltung. Mit der Gesetzesänderung werden speziell für Anlagen
nach der RED II, d.h. für Anlagen zur Produktion von Energie aus erneuerbaren
Quellen, neue Regelungen zur Verfahrensabwicklung getroffen. Welche Anlagenarten
aus dem Anhang der 4. BImSchV diesen Anforderungen unterliegen
sollte konkret ausgewiesen werden.
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Des Weiteren sieht die Gesetzesänderung vor, ggf. alle „sonstigen Zulassungsverfahren,
die für die Durchführung des Vorhabens nach Bundes- oder Landesrecht
erforderlich sind“ über eine einheitliche Stelle im Sinne der §§ 71a bis 71e
des Verwaltungsverfahrensgesetzes abzuwickeln. Hier ist zunächst unklar, welche
Zulassungsverfahren aus welchen Rechtskreisen betroffen sein können.
Ferner ist unklar, welche Aufgaben und Befugnisse die einheitliche Stelle für
die Verfahrensabwicklung haben soll. Dadurch wird der rechtssichere Vollzug
der neuen Regelungen erschwert und das Ziel der effizienten und unkomplizierten
Zulassungsverfahren sowie der Förderung der Nutzung von Energie aus erneuerbaren
Quellen möglicherweise nicht erreicht.
Daher fordert der Bundesrat die Bundesregierung auf, im Gesetzesentwurf oder
in anderer geeigneter Weise zu präzisieren
- welche Anlagenarten des Anhangs 1 der 4. BImSchV von den Vorgaben
des § 10 Absatz 5a BImSchG-E betroffen sind,
- welche „sonstigen Zulassungsverfahren“ (vgl. § 10 Absatz 5a Nummer 1
BImSchG-E) aus welchen Rechtsbereichen über eine einheitliche Stelle abzuwickeln
sind und
- welche Aufgaben die einheitliche Stelle hat, um die Ziele der RED II zu erreichen.
4. Zu Artikel 1 Nummer 3 (§ 16b BImSchG)
Artikel 1 Nummer 3 ist zu streichen.
Folgeänderungen:
Artikel 1 ist wie folgt zu ändern:
a) Nummer 1 ist zu streichen.
b) In Nummer 4 ist in § 23b Absatz 3a die Nummer 4 zu streichen.
Begründung:
Die beabsichtigte Änderung ist europarechtlich nicht geboten. Artikel 16 Absatz
6 der RED II-Richtlinie fordert zur Erleichterung des „Repowering“ ein
vereinfachtes, zügiges Verfahren und fordert die Mitgliedstaaten auf, dass dieses
nicht länger als 1 Jahr dauern soll. Diese Anforderung ist in § 10 Absatz 6a
BImSchG bereits (über-)erfüllt, indem dort Verfahrensdauern von 3 bzw. 7 (für
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Verfahren mit Öffentlichkeitsbeteiligung) Monate festgelegt werden. Auch die
Durchführung eines Erörterungstermins ist bereits nach geltendem Recht fakultativ
(§ 10 Absatz 6 BImSchG i. V. m. §§ 14 bis 16 der 9. BImSchV).
Im Übrigen ist festzustellen, dass die geplante Neuregelung in § 16b
BImSchG-E über das Verfahrensrecht hinaus – wohl unbeabsichtigt - auch materielle
Komponenten enthält, die nicht nur unklar und unstimmig sind, sondern
darüber hinaus geeignet erscheinen Zulassungsverfahren im Zusammenhang
mit Repowering zu erschweren und zu verzögern. So bleibt fraglich, ob das in
§ 16b Absatz 2 BImSchG-E näher definierte „Repowering“ als Änderungsverfahren
(so der systematische Kontext) oder (auch) als Neugenehmigungsverfahren
konzipiert ist (so die offene Formulierung in § 16b Absatz 1
BImSchG-E). Soweit darüber hinaus festgelegt wird, dass im Rahmen des Genehmigungsverfahrens
„nur Anforderungen geprüft werden, wenn durch das
Repowering nachteilige Auswirkungen hervorgerufen werden können und diese
für die Prüfung nach § 6 BImSchG erheblich sein können, werden unzulässiger
Weise der Prüfungsumfang und die materiellen Genehmigungsvoraussetzungen
vermengt; die Erweiterung des Prüfungsmaßstabs auf § 6 Absatz 1
Nummer 1 und 2 BImSchG stellt im Hinblick auf § 16 BImSchG sogar eine
Verschärfung dar.
Insgesamt ist die beabsichtige Neuregelung daher nicht nur überflüssig, sondern
aufgrund ihrer rechtsunsicheren Ausgestaltung sogar kontraproduktiv.
5. Zu Artikel 1 Nummer 3 (§ 16b BImSchG)
a) Der Bundesrat begrüßt die Vorlage des Gesetzentwurfs zum Entwurf eines
Gesetzes zur Umsetzung von Vorgaben der Richtlinie (EU) 2018/2001 des
Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Dezember 2018 zur Förderung
der Nutzung von Energie aus erneuerbaren Quellen (Neufassung) für
Zulassungsverfahren nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz, dem Wasserhaushaltsgesetz
und dem Bundeswasserstraßengesetz. Er stellt fest, dass
mit dem neuen § 16b BImSchG ein Vorschlag für ein vereinfachtes Genehmigungsverfahren
für das Repowering von Anlagen zur Erzeugung von
Strom aus erneuerbaren Energien gemacht wird.
b) Er betont die Bedeutung einer solchen Regelung im Zusammenhang mit der
erforderlichen Beschleunigung von Genehmigungsverfahren als zentralen
Baustein zur Erreichung der Windkraftausbauziele bis 2030.
c) Er stellt fest, dass gegenüber dem Vorschlag der Bundesregierung teilweise
Bedenken bestehen, ob die Regelung geeignet ist, tatsächlich für Verfahrenserleichterungen
und das erforderliche Maß an Rechtssicherheit zu sorgen.
Eine zwingende Beschränkung auf eine Differenzbetrachtung von Altanlage
gegenüber Neuanlage kann zu fachlich unvertretbaren Ergebnissen
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und damit zu rechtsunsicheren Genehmigungen führen. Der eingeschränkte
Prüfungsmaßstab darf bei nicht durch das Repowering verursachten Auswirkungen
auch nicht dazu führen, dass eine Änderungsgenehmigung zu erteilen
ist, obwohl die Anlage als Neuanlage nicht genehmigungsfähig wäre.
d) Er bittet die Bundesregierung möglichst umgehend einen neuen Vorschlag
vorzulegen und diesen (parallel zum Gesetzgebungsverfahren) mit den
Ländern im Rahmen des verabredeten Arbeitsprozesses zur Schaffung von
Verfahrenserleichterungen im Bundes-Immissionsschutzgesetz für das
Repowering abzustimmen.
6. Zu Artikel 1 Nummer 3 (§ 16b BImSchG)
Der Bundesrat fordert, das Repowering von Anlagen zur Erzeugung von Strom
aus erneuerbaren Energien zu erleichtern. Dazu ist eine grundlegende Überarbeitung
von Artikel 1 Nummer 3 des Gesetzentwurfs, durch den § 16b neu in
das Bundesimmissionsschutzgesetz (BImSchG) eingeführt werden soll, erforderlich.
Aus Sicht des Bundesrates ist eine Regelung in das BImSchG aufzunehmen,
die die Genehmigung von Repowering-Vorhaben im Wege der Änderungsgenehmigung
gemäß §§ 15, 16 BImSchG erleichtert.
Begründung:
Das Repowering bestehender Anlagen zur Erzeugung erneuerbarer Energie
muss in vereinfachten und zügigen Verfahren zur Genehmigungserteilung
ermöglicht werden. Diesem Ziel dient die verstärkte Nutzung von Änderungsgenehmigungen,
da insbesondere der Prüfungsumfang im Vergleich zu Neugenehmigungen
in einem sinnvollen Maße reduziert wird und so eine Verfahrensbeschleunigung
erreicht werden kann. Im Zusammenhang mit der
Energiewende ist das Repowering alter Anlagen zudem ein wichtiger Baustein
für den Erhalt der Akzeptanz in der Bevölkerung, da die Erzeugung von
erneuerbarem Strom an grundsätzlich etablierten Standorten fortgeführt werden
kann und das Repowering mit einer Reduzierung der Anlagenzahl an einem
Standort einhergeht. Weiterhin ist der Erhalt von Anlagenstandorten und die
Installation zusätzlicher Leistung ein wichtiger Baustein für das Erreichen der
Klimaschutzziele.
Die Regelungen zum Repowering sollten so ausgestaltet werden, dass klar hervorgeht
– welche Änderungen im Rahmen von Repowering-Vorhaben künftig eine
Genehmigungspflicht auslösen,
– welche materiell-rechtlichen Anforderungen im Rahmen des vereinfachten
Genehmigungsverfahrens für Repowering-Vorhaben, das gemäß
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Artikel 16 Absatz 6, Artikel 36 Absatz 1 der RED II bis zum
30. Juni 2021 eingeführt werden muss, zu prüfen sind und
– wie weit der Radius zu ziehen ist, innerhalb dessen (Repowering-)
Neuanlagen, die rückzubauende Altanlagen ersetzen sollen, dem vereinfachten
Genehmigungsverfahren für Repowering-Vorhaben unterfallen.
Nach der bisherigen Rechtslage wird der Begriff einer nachteiligen Auswirkung,
der eine Genehmigungspflicht auslöst, von der Rechtsprechung weit
ausgelegt und zudem als Prüfungsmaßstab für eine Änderungsgenehmigung
– wie bei der Erstgenehmigung – das gesamte einschlägige materielle Recht
zum Zeitpunkt der Genehmigungsentscheidung herangezogen.
Um der Vorgabe der Richtlinie (EU) 2018/2001 bezüglich eines vereinfachten
Verfahrens zu genügen, muss der Gesetzgeber eine klare Aussage treffen, unter
welchen im Vergleich zu § 16 Absatz 1 BImSchG geänderten Voraussetzungen
beim Repowering eine Genehmigungsbedürftigkeit ausgelöst wird und welcher
Prüfungsmaßstab auch mit Blick auf die zu prüfenden sonstigen öffentlichrechtlichen
Vorschriften anzulegen ist.
7. Zu Artikel 2 Nummer 2 (§ 11a Absatz 1 Satz 3 – neu – WHG)
In Artikel 2 Nummer 2 ist dem § 11a Absatz 1 folgender Satz anzufügen:
„Die Absätze 2 bis 5 gelten entsprechend für weitere Zulassungen, die für die in
Satz 1 genannten Vorhaben sowie für andere Vorhaben zur Erzeugung von
Energie aus erneuerbaren Quellen nach diesem Gesetz, nach aus auf Grund dieses
Gesetzes erlassenen Vorschriften oder nach sonstigen wasserrechtlichen
Vorschriften erforderlich sind.“
Folgeänderungen:
Artikel 2 ist wie folgt zu ändern:
a) Die Nummern 3 bis 6 sind zu streichen.
b) Nummer 7 wird Nummer 3.
c) In der neuen Nummer 3 sind in § 108 die Wörter „ , auch in Verbindung mit
§ 38 Absatz 5 Satz 3, § 52 Absatz 1 Satz 4, § 70 Absatz 1 Satz 2 oder § 78
Absatz 5 Satz 3“ zu streichen.
Begründung:
Die vorgeschlagene Ergänzung des § 11a Absatz 1 WHG erstreckt die Geltung
der besonderen Verfahrensvorschriften der Absätze 2 bis 5 für Vorhaben nach
Satz 1 auf andere wasserrechtliche Zulassungen des Bundes- und Landesrechts,
die im Zusammenhang mit den in Satz 1 genannten Vorhaben und den weite-
- 7 - Drucksache 25/21 (Beschluss)
ren, von der Richtlinie 2018/2001 erfassten Anlagen zur Erzeugung von Energie
aus erneuerbaren Quellen erforderlich sein können. Dies gilt insbesondere
für Befreiungen nach den §§ 38 Absatz 5 und 52 Absatz 1 WHG, für die Erteilung
von Planfeststellung und Plangenehmigungen für den Gewässerausbau
(§ 70 Absatz 1 WHG) sowie für die Zulassung von Ausnahmen von Verboten
in Überschwemmungsgebieten (§ 78 Absatz 5 WHG). Durch den allgemeinen
Bezug auf Zulassungen nach sonstigen wasserrechtlichen Vorschriften werden
auch Zulassungen nach Landesrecht erfasst, wie die Genehmigung von Anlagen
am Gewässer. Damit werden die der Umsetzung der Richtlinie 2018/2001
dienenden besonderen Verfahrensvorschriften für Anlagen zur Erzeugung von
Energie aus erneuerbaren Quellen für sämtliche Zulassungen auf dem Gebiet
des Wasserrechts übersichtlich in einer Regelung zusammengefasst.
8. Zu Artikel 2 Nummer 2 (§ 11a Absatz 5 Satz 5 – neu – WHG)
In Artikel 2 Nummer 2 ist dem § 11a Absatz 5 folgender Satz anzufügen:
„Die in diesem Absatz festgelegten Fristen lassen Verlängerungen durch Zulassungsverfahren
nach diesem Gesetz, nach aus auf Grund dieses Gesetzes erlassenen
Vorschriften oder nach sonstigen wasserrechtlichen Vorschriften, durch
die geltendes Umweltrecht der Europäischen Union umgesetzt wird, unberührt
und können um die Dauer dieser Verfahren verlängert werden; das gilt insbesondere
dann, wenn Prüfungen zur Einhaltung der Anforderungen der Bewirtschaftungsziele
mit einem erhöhten Zeitaufwand verbunden sind.“
Begründung:
Mit dem neuen Satz 5 wird Artikel 16 Absatz 7 der Richtlinie 2018/2001 umgesetzt.
Nach Artikel 16 Absatz 7 der Richtlinie 2018/2001 können sich Fristen
aufgrund von Zulassungen verlängern, die insbesondere auf dem geltenden
Umweltrecht der Union beruhen. Im Rahmen der vom Gesetzgeber angestrebten
1:1-Umsetzung der Richtlinie ist eine entsprechende Klarstellung im Gesetzestext
aufzunehmen.
Die in der Richtlinie 2018/2001 vorgesehenen Verfahrensvorschriften für
Stromerzeugungsanlagen, insbesondere die engen Fristen für die Erteilung einer
Zulassung oder die Vorgabe in Artikel 15 Absatz 1 Satz 2 Buchstabe d der
Richtlinie „sicherzustellen, dass … für dezentrale Anlagen … vereinfachte und
weniger aufwändige Genehmigungsverfahren, unter anderem ein Verfahren der
einfachen Mitteilung, eingeführt werden“ sind ersichtlich nicht geeignet und
bestimmt für komplexe wasserwirtschaftliche Entscheidungen zu Vorhaben,
die erheblich in den Naturhaushalt eingreifen können. Dass die Richtlinie
2018/2001 diese Abgrenzung zulässt, ergibt sich unmittelbar aus Artikel 16
Absatz 7, wonach „Verpflichtungen nach dem geltenden Umweltrecht der Union,
gerichtliche Berufungsverfahren, Rechtsbehelfe und andere Gerichtsverfahren
sowie alternative Streitbeilegungsverfahren, nichtgerichtliche Berufungs-
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verfahren und Rechtsbehelfe unberührt“ bleiben. Dies betrifft nach Artikel 11
Absatz 3 Buchstabe e EG-Wasserrahmenrichtlinie in Bezug auf Wasserkraft
formal Zulassungen der „Begrenzungen der Entnahme von Oberflächensüßwasser
… sowie der Aufstauung von Oberflächensüßwasser, einschließlich …
die vorherige Genehmigung der Entnahme und der Aufstauung“.
Zudem kann die Prüfung von Vorhaben insbesondere bei Anlagen zur Erzeugung
von Elektrizität aus Wasserkraft hinsichtlich der Einhaltung der Bewirtschaftungsziele
gemäß §§ 27 ff. WHG für oberirdische Gewässer mit einem
erhöhten Zeitaufwand verbunden sein. Um bei Umsetzung und Vollzug der
Richtlinie 2018/2001 wiederum hinreichend den europarechtlichen Vorgaben
nach Artikel 4 Absatz 1 der EU-Wasserrahmenrichtlinie der EU-Richtlinie
2000/60/EG nachkommen zu können, sind nach Artikel 16 Absatz 7 der Richtlinie
2018/2001 Verlängerungen der Fristen möglich. Damit wird auch die
„Kohärenz zwischen den Zielen dieser Richtlinie [2018/2001] und dem sonstigen
Umweltrecht der Union“ (Erwägungsgrund 45) gewahrt. Diese Möglichkeit
tritt neben die Möglichkeit einer Verlängerung wegen außergewöhnlicher
Umstände im Sinne des Artikel 16 Absatz 6 der Richtlinie 2018/2001 (umgesetzt
in Artikel 2 Nummer 5, § 11a Absatz 5 Satz 2 des Gesetzentwurfes).
9. Zu Artikel 2 Nummer 2 (§ 11a Absatz 5 Satz 5 – neu – WHG)
In Artikel 2 Nummer 2 ist dem § 11a Absatz 5 folgender Satz anzufügen:
„Weitergehende Rechtsvorschriften der Länder bleiben unberührt.“
Begründung:
Kürzere Fristen zur Durchführung der Verfahren sollen möglich sein, wenn
landesrechtliche Regelungen dies so vorsehen. Die nunmehr in Umsetzung der
Richtlinie (EU) 2018/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom
11. Dezember 2018 zur Förderung der Nutzung von Energie aus erneuerbaren
Quellen durch § 11a Absatz 5 Satz 1 Nummer 1 b WHG eingeführte Jahresfrist
verlängert ohne eine Länderöffnungsklausel die durch Länderregelungen eingeführte
kürzere Frist zur Durchführung von Verfahren und widerspricht damit
der Intention der von der Richtlinie gewollten Beschleunigung von Verfahren.
10. Zu Artikel 3a – neu – (§ 7 Absatz 9 – neu –,
§ 11 Absatz 3 Satz 3 – neu – ROG)
Nach Artikel 3 ist folgender Artikel 3a einzufügen:
‚Artikel 3a
Änderung des Raumordnungsgesetzes
Das Raumordnungsgesetz vom 22. Dezember 2008 (BGBl. I S. 2986), das zuletzt
durch Artikel 5 des Gesetzes vom 3. Dezember 2020 (BGBl. I S. 2694) ge-
ändert worden ist, wird wie folgt geändert:
1. Dem § 7 wird folgender Absatz 9 angefügt:
- 9 - Drucksache 25/21 (Beschluss)
„(9) Bei der Fortschreibung von Raumordnungsplänen zur Festlegung
zusätzlicher Gebiete für die Nutzung von Windenergie kann die Abwägung
auf die Belange beschränkt werden, die sich auf die zusätzlichen Gebiete
auswirken. Dabei kann von dem Planungskonzept, das der Abwägung über
bereits festgelegte Gebiete zu Grunde gelegt wurde, abgewichen werden.“
2. Dem § 11 Absatz 3 wird folgender Satz angefügt:
„Für Raumordnungspläne zur Erzielung der Rechtswirkungen des § 35 Absatz
3 Satz 3 des Baugesetzbuches auf Vorhaben nach § 35 Absatz 1 Nummer
5 des Baugesetzbuches, die der Windenergie dienen, gilt, dass Mängel
im Abwägungsvorgang nur erheblich sind, wenn sie offensichtlich und aus
dem Planverfahren erkennbar auf das Abwägungsergebnis von Einfluss
gewesen sind.“ ‘
Begründung:
Zu Nummer 1:
Die Änderung des § 7 ROG soll zu einer erheblichen Verfahrensbeschleunigung
bei Fortschreibung von Raumordnungsplänen zur Festlegung zusätzlicher
Gebiete für die Nutzung der Windenergie führen.
Zu Nummer 2:
Durch die Rechtsprechung wurden zahlreiche Raumordnungspläne zur Steuerung
der Windenergienutzung für unwirksam erklärt. Die Änderung des § 11
ROG soll zu einer höheren Rechtssicherheit führen, indem der Nachweis zu erbringen
ist, dass auch offensichtliche Mängel gemäß der Dokumentation des
Planungsverfahrens die abschließende Abwägungsentscheidung beeinflusst haben.