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Bundesrat Drucksache 141/1/21
E m p f e h l u n g e n
der Ausschüsse
12.03.21
In - Fz - Wi
zu Punkt … der 1002. Sitzung des Bundesrates am 26. März 2021
Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des E-Government-
Gesetzes und zur Einführung des Gesetzes für die Nutzung von
Daten des öffentlichen Sektors
Der federführende Ausschuss für Innere Angelegenheiten,
der Finanzausschuss (Fz) und
der Wirtschaftsausschuss (Wi)
empfehlen dem Bundesrat, zu dem Gesetzentwurf gemäß Artikel 76 Absatz 2 des
Grundgesetzes wie folgt Stellung zu nehmen:
1. Zum Gesetzentwurf allgemein
a) Der Bundesrat bewertet es grundsätzlich positiv, dass die Bundesregierung
eine Strategie der offenen Daten (Open Data) der Verwaltung verfolgt. Für
die Wirtschaft, gerade für kleinere und mittlere Unternehmen (KMU) und
Start-ups, bieten offene maschinenlesbare Daten große Potenziale für innovative
Geschäftsmodelle. Wichtig ist hierbei insbesondere, dass die Daten
nicht nur einigen wenigen, großen Konzernen zur Verfügung stehen, sondern
gerade dem Mittelstand als Triebfeder der Wirtschaft zugutekommen.
Für Wissenschaft und Forschung können offene Daten gleichfalls einen großen
Mehrwert erbringen. Daneben sind offene Daten der Verwaltung aber
auch für die Zivilgesellschaft ein Instrument zur Stärkung von demokratischer
Teilhabe und Vertrauen in staatliche Institutionen.
b) Der Bundesrat begrüßt, dass die Änderungen zu § 12a EGovG-E lediglich
Bundesbehörden betreffen.
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ISSN 0720-2946
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Empfehlungen, 141/1/21 - 2 -
c) Der Bundesrat begrüßt des Weiteren grundsätzlich den DNG-E, soweit eine
Beschränkung des Geltungsbereichs auf Bundesbehörden und Einrichtungen
des Bundes erfolgt und die Umsetzungsspielräume umfassend genutzt werden.
d) Der Bundesrat bemängelt, dass Angaben zum Erfüllungsaufwand der Länder
zu Artikel 2 fehlen.
2. Zu Artikel 2 allgemein
Der Bundesrat bittet, im weiteren Gesetzgebungsverfahren zu prüfen, ob Artikel
84 Absatz 1 Satz 7 des Grundgesetzes beachtet ist, wonach Gemeinden und
Gemeindeverbänden durch Bundesgesetz keine Aufgaben übertragen werden
dürfen.
Begründung:
Zwar regelt der DNG-E grundsätzlich keine originären Bereitstellungspflichten
für Daten und überträgt insofern den Gemeinden und Gemeindeverbänden keine
Aufgaben, siehe § 1 Absatz 2 DNG-E. Allerdings bleibt zu prüfen, ob nicht
durch die Regelung in § 8 DNG-E zu dynamischen Daten eine Aufgabenübertragung
auch auf Kommunen stattfindet. Diese Bestimmung sieht explizit vor,
dass der Datenbereitsteller die Nutzung von dynamischen Daten unmittelbar
nach der Erfassung in Echtzeit mithilfe geeigneter Anwendungsprogrammierschnittstellen
und, falls technisch erforderlich, als Massen-Download ermöglichen
muss. Die Korrektivbestimmung des § 8 Absatz 2 DNG-E sieht zwar Erleichterungen
vor, allerdings nicht genereller Natur dahingehend, dass die
Kommunen vom Anwendungsbereich der Bestimmung ausgenommen wären.
Mit ähnlichen Bedenken ist § 7 Absatz 4 DNG-E als Bestimmung zur Zurverfügungstellung
der Metadaten über die nationale Plattform GovData behaftet.
Getrennt von der bloßen Frage der (landesrechtlichen) Bereitstellungspflicht,
die grundsätzlich durch das DNG-E nicht reguliert wird, entsteht der Eindruck,
dass den Kommunen insofern Aufgaben übertragen werden.
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3. Zum Gesetzentwurf allgemein
- 3 - Empfehlungen, 141/1/21
Der Bundesrat weist darauf hin, dass mit dem Gesetzentwurf auch die Nutzung
von Daten des öffentlichen Sektors geregelt werden sollen, die bisher jeweils in
Anwendung von Landesrecht erhoben und verwaltet werden. Mit der angestrebten
Normierung durch den Bund würden gesetzgeberische Zuständigkeit und finanzielle
Verantwortung auseinanderfallen.
Die Länder fordern den Bund auf, bei einer alleinigen Umsetzung der PSI-
Richtlinie durch Bundesrecht auch die zum jetzigen Zeitpunkt noch nicht vollständig
bezifferbaren Mehrbelastungen und Einnahmeausfälle der Länder zu
kompensieren, indem eine entsprechende Anpassung der Umsatzsteuerfestbeträge
in § 1 Absatz 2 FAG zugunsten der Länder vorgenommen wird.
Dies ist auch aus übergeordneten Erwägungen im Sinne einer sachgerechten
Aufgabenteilung zwischen Bund und Ländern erforderlich.
Begründung:
Sofern das DNG-E nicht auf Daten des Bundes beschränkt wird, entstehen
durch die Umsetzung des DNG-E in den Ländern insbesondere folgende Erfüllungsaufwände:
- Investitionen in die Bereitstellung und laufende Unterhaltung der technischen
Infrastruktur zur Erfüllung der Vorgaben des DNG-E (Bereitstellung von Daten,
Bereitstellung insbesondere in offenen, maschinenlesbaren, zugänglichen,
auffindbaren und interoperablen Formaten zusammen mit Metadaten;
offene Standards; Bereitstellung hochwertiger Datensätze in maschinenlesbarem
Format über geeignete Anwendungsprogrammierschnittstellen und gegebenenfalls
als Massen-Download);
- Mindereinnahmen durch Gebühren- und Entgeltausfälle aufgrund der Regelungen
für hochwertige Datensätze, die nach § 10 Absatz 3 DNG-E unentgeltlich
bereitzustellen sind.
Die Aufwände entstehen nach DNG-E, für öffentliche Stellen auf staatlicher
und kommunaler Ebene sowie für öffentliche Unternehmen (§ 3 DNG-E).
Kosten auf Länder- und kommunaler Ebene sind im DNG-E nicht beziffert o-
der abgeschätzt; die Kostenangaben sind insofern unvollständig.
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Empfehlungen, 141/1/21 - 4 -
4. Zum Gesetzentwurf allgemein
a) Der Bundesrat begrüßt das Vorhaben der Bundesregierung, Daten des öffentlichen
Sektors besser nutzbar zu machen. Der Bundesrat bewertet es als
kritisch, dass ausweislich der Einzelbegründung zu Artikel 2 § 7 Absatz 4
DNG-E die Datenbereitsteller aus den Ländern, die bisher nicht der Verwaltungsvereinbarung
zum Metadatenportal GovData beigetreten sind, von der
Datenbereitstellungspflicht über GovData explizit ausgenommen werden.
Mit den Ausführungen in der Einzelbegründung scheint der Bund den bestehenden
Missstand fortschreiben zu wollen, dass einzelne Länder ihre Daten
nicht über GovData bereitstellen. Stattdessen sollte es das gemeinsame
Ziel von Bund und Ländern sein, darauf hinzuwirken, dass alle Daten an
zentraler Stelle gefunden werden können.
b) Der Bundesrat begrüßt, dass künftig auch Daten von öffentlichen Unternehmen
und Forschungseinrichtungen auf GovData bereitgestellt werden
sollen. Allerdings weist er darauf hin, dass schon heute Daten aus einigen
öffentlichen Unternehmen, vor allem aus dem Verkehrsbereich, in GovData
von den zuliefernden Portalen bereitgestellt und bei GovData auffindbar
sind. Auch der Bund selbst stellt beispielsweise über die MCloud Daten der
Deutschen Bahn AG beziehungsweise ihrer Tochterunternehmen bereit.
5. Zu Artikel 2 (§ 2 Absatz 2 DNG)
Artikel 2 § 2 Absatz 2 ist wie folgt zu ändern:
a) In Nummer 1 sind nach dem Wort „Stellen“ die Wörter „des Bundes“ anzufügen.
b) In Nummer 2 sind nach dem Wort „Unternehmen“ die Wörter „des Bundes“
anzufügen.
c) Nummer 3 ist wie folgt zu ändern:
aa) In Buchstabe a sind nach dem Wort „Forschungsfördereinrichtungen“
die Wörter „des Bundes“ anzufügen.
bb) Buchstabe b ist wie folgt zu ändern:
aaa) Nach den Wörtern „durch dieses Gesetz“ sind die Wörter „oder
ein anderes Gesetz“ einzufügen.
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- 5 - Empfehlungen, 141/1/21
bbb) Das Wort „wurden;“ ist durch die Wörter „wurden und es sich
nicht um Forschende an Hochschulen, Forschungseinrichtungen
und Forschungsfördereinrichtungen in Trägerschaft der
Länder oder die der Aufsicht der Länder unterstehen, handelt;“
zu ersetzen.
Begründung:
Es bestehen insofern wesentliche kompetenzrechtliche Bedenken, wenn der
Anwendungsbereich des DNG-E auch Behörden und Stellen der Länder umfasst.
Die Umsetzung von EU-Richtlinien in nationales Recht ist Angelegenheit
der nach der Kompetenzordnung des Grundgesetzes zuständigen Stellen. Ausgehend
vom Grundsatz des Artikel 70 Absatz 1 des Grundgesetzes haben die
Länder das Recht der Gesetzgebung, soweit das Grundgesetz nicht dem Bunde
Gesetzgebungsbefugnisse verleiht.
Der Bund stützt seine Gesetzgebungskompetenz auf Artikel 74 Absatz 1
Nummer 11 des Grundgesetzes (Recht der Wirtschaft). Gegenstand des DNG-
E sind indessen Daten der öffentlichen Hand. Insoweit besteht ein sehr enger
Sachzusammenhang zwischen der im DNG-E geregelten Nutzung von Daten
mit der (im DNG-E selbst nicht geregelten) Erhebung der Daten, für die – unter
anderem im Bereich der Vermessung – die Länder zuständig sind. Die Gesetzgebungskompetenz
für die Nutzung eben dieser Daten folgt der Gesetzgebungskompetenz
für deren Organisation und Verwaltung (siehe
Wolff/Seemüller in ihrem Aufsatz in: Kommunikation & Recht, Jahrgang
2019, Seite 102 ff., Seite 106).
Eine Umsetzung der PSI-Richtlinie in Bezug auf Daten, für deren Erhebung die
Länder gemäß Artikel 83 ff. des Grundgesetzes zuständig sind, erscheint damit
nicht sachgerecht. Dies gilt für die wesentlichen der im Annex der PSI-
Richtlinie enthaltenen Datenkategorien der sogenannten „hochwertigen Datensätze“,
hier im Besonderen für den maßgeblich betroffenen Bereich der
Geodaten (Kategorien Georaum und Erdbeobachtung).
Eine Normierung der Modalitäten der Datenbereitstellung bayerischer Landesbehörden
und öffentlicher Unternehmen, medizinischer Einrichtungen und der
Universitäten des Freistaates Bayern in einem Bundesgesetz ist daher abzulehnen.
Die materiellen Gesetzgebungszuständigkeiten der Länder, etwa im
Bereich des Kommunalwesens, der Vermessung, der Universitäten und Hochschulen,
der Gesundheit, der Bildung und des Polizeiwesens müssen respektiert
und entsprechend eingehalten werden.
Artikel 74 Absatz 1 Nummer 11 des Grundgesetzes, auf den sich der Bund beruft,
ist nach der hier vertretenen Sicht nur in Bezug auf die Daten einschlägig,
für deren Erhebung der Bund auch eine Zuständigkeit in Anspruch nehmen
kann. Im Übrigen ist zu bemerken, dass der DNG-E gerade nicht eine ausschließliche
Verwendung der Daten zu wirtschaftlichen Zwecken zum Ziel hat,
sondern die Verwendung zu jeden kommerziellen und nicht-kommerziellen
Zwecken erlauben will. Es erfolgt gerade keine ausschließliche Bezugnahme
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Empfehlungen, 141/1/21 - 6 -
auf das Recht der Wirtschaft gemäß Artikel 74 Absatz 1 Nummer 11 des
Grundgesetzes, das diesen Kompetenztitel untermauern würde.
6. Zu Artikel 2 (§ 2 Absatz 3 Nummer 7 – neu – DNG)
Dem Artikel 2 § 2 Absatz 3 ist folgende Nummer anzufügen:
„7. Daten des Handels-, Genossenschafts-, Partnerschafts-, Vereins-, Insolvenz-,
Unternehmens- und Schiffsregisters sowie des Registers für Pfandrechte an
Luftfahrzeugen.“
Folgeänderung:
In Artikel 2 § 2 Absatz 3 Nummer 6 ist der Punkt am Ende durch ein Semikolon
zu ersetzen.
Begründung:
Soweit eine Begrenzung des Anwendungsbereichs auf Behörden des Bundes
nicht erfolgt, sollte weiter eine explizite Ausnahme vom Anwendungsbereich
des DNG für Daten des Handels-, Genossenschafts-, Partnerschafts-, Vereins-,
Insolvenz-, Unternehmens- und Schiffregisters sowie des Registers für Pfandrechte
an Luftfahrzeugen in § 2 Absatz 3 DNG-E vorgesehen werden. Hierfür
sprechen sowohl Erwägungen aus der Existenz der Digitalisierungsrichtlinie
(EU) 2019/1151 samt deren Regelungsinhalten und Missbrauchsgefahren bei
der Reproduktion von Registern, die mit öffentlichen Glauben ausgestattet
sind.
7. Zu Artikel 2 (§ 2 Absatz 5 DNG)
In Artikel 2 § 2 Absatz 5 ist das Wort „Urheberrechtsgesetzes.“ durch die Wörter
„Urheberrechtsgesetzes, um dadurch die Datennutzung zu verhindern oder
über die Vorschriften dieses Gesetzes hinaus einzuschränken.“ zu ersetzen.
Begründung:
Die Ergänzung dient der Präzisierung. Sie entspricht der Regelung des
Artikel 1 Absatz 6 der Richtlinie (EU) 2019/1024 und berücksichtigt, dass
öffentliche Stellen sich unter anderem bei der nach § 4 Absatz 3 DNG-E zulässigen
Erteilung von Lizenzen und der damit verbundenen Erhebung von Gebühren
auf ihr Recht als Datenbankhersteller berufen können müssen. Die Ergänzung
entspricht zudem Erwägungsgrund 57 der Richtlinie (EU) 2019/1024,
nach dem die betreffende öffentliche Stelle das Verwertungsrecht an dem Dokument
behalten sollte, das sie zur Weiterverwendung zugänglich macht.
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8. Zu Artikel 2 (§ 9, 10 DNG)
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Der Bundesrat bittet um Klarstellung, dass die Kosten (Einnahmeausfälle und
Kosten für die technische Bereitstellung), die sich aus der unentgeltlichen Bereitstellung
von Daten nach §§ 9 und 10 DNG-E ergeben, durch den Bund
übernommen werden.
Begründung:
§§ 9 und 10 DNG-E führt, je nach Definition der hochwertigen Datensätze per
Durchführungsrechtsakt durch die EU, zu einem erheblichen Mehraufwand der
damit zur Bereitstellung verpflichteten Stellen. Zwar können die betroffenen
Stellen gemäß § 10 Absatz 1 DNG-E zumindest die Grenzkosten für die Bereitstellung
von den Nutzern verlangen, unberücksichtigt bleiben jedoch die
dauerhaften Einnahmeausfälle der bereitstellenden Stelle für die unentgeltliche
Abgabe der Daten. Insbesondere öffentliche Stellen, die ausreichende Einnahmen
erzielen müssen, um einen wesentlichen Teil ihrer Kosten im Zusammenhang
mit der Erfüllung ihrer öffentlichen Aufträge zu decken, sind davon betroffen.
Die Ausnahmeregelung nach § 10 Absatz 5 DNG-E gewährt nur einen
Aufschub um 12 Monate nach Inkrafttreten des Gesetzes, sichert aber keine
dauerhafte Refinanzierung für die betroffenen Stellen. Ohne dauerhafte Refinanzierung
der Einnahmenausfälle können die gesetzlichen Bereitstellungspflichten
in jetziger Form durch die betroffenen Stellen nicht dauerhaft erfüllt
werden.
Für Daten aus dem Bereich der Vermessungs- und Geoinformationsverwaltungen
der Länder, die unter die Definition hochwertiger Datensätze fallen, ergibt
sich alleine für das Land Niedersachsen dauerhaft ein Refinanzierungsaufwand
in Höhe von circa 5 Millionen Euro, der vom Bund übernommen werden muss.
9. Zu Artikel 2 (§ 10 Absatz 3 Satz 2 – neu – DNG)
Dem Artikel 2 § 10 Absatz 3 ist folgender Satz anzufügen:
„Satz 1 gilt nicht für bestimmte hochwertige Datensätze im Besitz von öffentlichen
Unternehmen, wenn dies in Durchführungsrechtsakten auf Grundlage der
Richtlinie RL (EU) 2019/21024 festgelegt wird.“
Begründung:
In § 10 in Verbindung mit § 9 DNG-E sollte keine überschießende Umsetzung
für den Bereich Kostenfreiheit hochwertiger Datensätze erfolgen. Vielmehr
sollte von der Ausnahmeregelung des Artikel 14 Absatz 3 der PSI-Richtlinie
für hochwertige Datensätze im Allgemeinen dringend Gebrauch gemacht wer-
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(bei Annahme
entfällt
Ziffer 11)
Empfehlungen, 141/1/21 - 8 -
den. Um Rechtsunsicherheiten zu vermeiden, sollte Artikel 14 Absatz 3 der
PSI-Richtlinie nicht lediglich in der Gesetzesbegründung genannt werden, sondern
auch im Gesetz selbst Erwähnung finden.
10. Zu Artikel 2 (§ 10 Absatz 5 DNG)
In Artikel 2 § 10 Absatz 5 sind die Wörter „zwölf Monate nach dem [einsetzen:
Datum des Inkrafttretens dieses Gesetzes]“ durch die Wörter „zwei Jahre nach
dem Inkrafttreten des entsprechenden Durchführungsrechtsakts nach Artikel 14
Absatz 1 der Richtlinie (EU) 2019/1024“ zu ersetzen.
Begründung:
In Fällen, in denen sich die kostenlose Bereitstellung hochwertiger Datensätze
wesentlich auf den Haushalt der betreffenden Stellen auswirken würde, können
nach Artikel 14 Absatz 5 der Richtlinie (EU) 2019/1024 die Mitgliedstaaten
diese Stellen für einen Zeitraum von höchstens zwei Jahren nach Inkrafttreten
des entsprechenden Durchführungsrechtsakts nach Artikel 14 Absatz 1 der
Richtlinie (EU) 2019/1024 von der Anforderung der kostenlosen Bereitstellung
dieser hochwertigen Datensätze befreien.
Die im DNG-E vorgesehene auf zwölf Monate verkürzte Übergangsfrist erschwert
oder verhindert, dass Bund, Länder und Kommunen die finanziellen
Auswirkungen der unentgeltlichen Bereitstellung hochwertiger Datensätze in
ihren Haushalten ordentlich einplanen und gegenfinanzieren können. Die
Übergangsfrist soll deshalb auf zwei Jahre festgelegt werden.
Anknüpfungspunkt für den Beginn der Übergangsfrist muss das Inkrafttreten
des entsprechenden Durchführungsrechtsakts nach Artikel 14 Absatz 1 der
Richtlinie (EU) 2019/1024 sein, da erst dann feststeht, welche Datensätze als
hochwertig eingestuft werden und welche Verwaltungsträger die damit verbundenen
Vorgaben umzusetzen haben.
Die Kommission kann die hochwertigen Datensätze in mehreren, zeitlich aufeinander
folgenden Durchführungsrechtsakten festlegen. Die Änderung stellt
sicher, dass die Übergangsfrist für den jeweiligen hochwertigen Datensatz mit
dem Inkrafttreten des jeweiligen Durchführungsrechtsakts nach Artikel 14
Absatz 1 der Richtlinie (EU) 2019/1024 neu zu laufen beginnt.
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11. Zu Artikel 2 (§ 10 Absatz 5 DNG)
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In Artikel 2 § 10 Absatz 5 sind die Wörter „spätestens zwölf Monate nach dem
[einsetzen: Datum des Inkrafttretens des Gesetzes]“ durch die Wörter „spätestens
mit Ablauf des 31. Dezember 2022“ zu ersetzen.
Begründung:
Die von der PSI-II-Richtlinie belassenen Umsetzungsspielräume sollten vor
dem Hintergrund der teils einschneidenden Änderungen im Bereich der hochwertigen
Datensätze insbesondere im Hinblick auf haushaltsrechtliche Auswirkungen,
umfassend genutzt werden. Dies würde die Einplanung im Staatshaushalt
und den erforderlichen Vollzug in Gebührenvorschriften erleichtern. Ferner
könnte damit ein Gleichlauf zu der gemäß § 2b UStG erforderlichen Anpassung
von Gebührenvorschriften zum 1. Januar 2023 erreicht werden, so
dass auch der Verwaltungsaufwand verringert werden kann. Der nach Artikel
14 Absatz 5 der PSI-Richtlinie eröffnete Umsetzungsspielraum sieht als
spätestmöglichen Umsetzungszeitpunkt den 31. Dezember 2022 vor.